35年来的改革开放无疑取得了巨大成就，但既有改革开放能量却已基本释放完毕，中国又重新站在一个关键的十字路口。

第四，政策缺乏国家强制力，政策也是不可诉的。通过构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的权益。

（五）弘扬理性精神，平和文明执法 理性精神是法治精神的核心要素，法律是定分止争的实践理性。但是，随着人民民主专政国家政权的巩固，随着社会主要矛盾的改变，主要依靠政策治国就不再可取，而应当逐步加强立法，健全法制。任何人的权利都有可能受到侵害或削弱，当权利受到侵害或着削弱的时候，应当获得平等的法律保护和救济。让各个阶层、各个群体、特别是社会弱势群体在制定规则方面有发言权，有话语权。在当时的历史条件下，这些基本方式有其合理性，并且发挥了一定的积极作用，但是，实践证明，抛开法治，实行人治、德治、策治、群治，负面影响很大，甚至对党、国家和人民造成极大的危害。

在社会各个领域，人们之间能力有高低，结果会不同，但机会公平了，心态也就平和许多。可是，有许多同志却不把宪法当回事，在他们那里宪法成了闲法。[122]同前注[121]，《第九届全国人民代表大会及其常务委员会会议大事记》。

邓小平1978年提出制定工厂法后，彭真就领导成立了工厂法起草调查组，开始了调研起草工作。那么，如何才能保证不出大的问题呢？按照国务院的设想，立法中涉及改革的每一个步骤和措施，都必须做到四个有利于：一是有利于完成国家计划规定的各项任务。不成功的或者不完全成功的，就修正。谢晖：《法律工具论：法治的理论障碍》，《甘肃社会科学》1994年第6期。

改革的重点和难点同时也是关系发展、稳定的重点和难点，解决好改革的重点和难点，就是妥善处理了改革、发展、稳定的关系。2003年，吴邦国在十届全国人大常委会第一次会议上就提出：集中力量，保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台，使立法工作服从和服务于改革、发展、稳定的大局。

[84]可见，在立法与改革的关系方面，坚持立法的工具性是国家立法机关的主导性思想。[57]在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。四是有利于兼顾国家、企业、个人三者的利益。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也提出，要学会运用法律手段管理经济。

彭真认为，改革期时期的立法离不开政策和方针的先行指导。最典型的是立法对政治体制改革的推动。[30]他在讲话中强调经济立法对经济体制有三个特殊的重要作用：一是对改革有促进作用。[50]参见中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（下），人民出版社1999年版，第2450页。

[92]同前注[90]，《十二大以来重要文献选编》（上）。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。

总之，有比没有好，快搞比慢搞好。这从1988年七届全国人大常委会今后五年的工作要点就可以看出来。

[71]在社会主义历史阶段，伴随社会和各项事业的发展，立法工作经常存在着这种过渡。十届全国人大期间，吴邦国在常委会工作报告中曾提出，立法工作要统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益。但是，民法的起草工作并不顺利。[112]到了1998年3月，田纪云在九届全国人大第一次会议上作八届全国人大常委会工作报告，总结八届五年的立法工作时说，一条重要的经验就是，坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。但是，如果把‘超前理解为不顾实际发展情况，不管经验是否成熟，不管目前是否能办得到，照搬西方发达国家的法律规定，那是行不通的。[96]同前注[20]，《邓小平文选》第2卷，第369页。

不只是在上述谈话中，在此前此后的多次讲话中，彭真都对为什么改革时期的立法必须以经验为基础作了阐述： 第一，以经验为基础立法，是唯物论的要求。回顾30多年的历史可以发现，立法对改革、发展、稳定关系的处理，经过了一个不断发展变化的过程。

第二个例子是工厂法的制定。[37]但是，直到今天，一部完整的民法典也未能出台。

[33]所以，十三大以后，立法推动改革的努力，实际主要还是体现在经济体制领域。[49]同前注[42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第254页。

1993年7月2日，乔石在八届全国人大常委会第二次会议上发表讲话，提出要努力建立社会主义市场经济的法律体系。[126] 第四，妥善处理好立法的前瞻性与阶段性、前瞻性和可操作性、稳定性和变动性、巩固成果和留有余地之间的关系。立法适应和服从改革的需要，主要有以下表现：一是立法要从中国的实际出发，即从改革这个最大的实际出发。[78]1986年，国务院负责人在全国人大会议上进一步提出，改革中，应主要运用经济手段和法律手段并采取必要的行政手段控制和调节经济的运行。

[118] （三）九届全国人大以来：通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡 八届全国人大期间，是经济体制改革与发展奋发起步的阶段，通过几年的努力，市场经济法律体系的框架已初步形成。分析上世纪80年代中后期至90年代开始一、两年的立法可以发现，这一时期全国人大及其常委会制定的法律中，除了维护稳定这个重心外，还有一大特点，就是政府部门进行行业管理的法律在立法中占了相当的比重，这些法律又带有浓厚的计划管理的烙印。

[47]刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1069页。[104]结合1989年通过的集会游行示威法以及此前此后国务院制定的有关出版、社会团体管理方面的行政法规，可以看出，这些法律法规制定的一个重要初衷，就是维护稳定的政治局面。

[123]参见前注[86]，杨景宇书，第531～532页。可以说，在今后相当长的时间内，我们面临的不是工具主义立法思想被僵化和过度地运用而产生的弊端，而是如何充分和科学地运用这一思想的问题。

1980年9月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上提出：国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求，国家领导体制正在进行和将要进行的重大改革，都没有也不可能在现行宪法中得到反映，因此，立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的。游行示威事前要经过允许，指定时间地点。第三个阶段，是更全面地提出改革、发展决策与立法决策相结合的立法策略。[63] 二是，立法不求全，成熟多少制定多少。

[42]这就从认识论的角度，根本地解决了三中全会以来经济体制改革过程中遇到的关于计划和市场方面的各种矛盾和困惑。吴邦国在十届全国人大常委会上提出，要将立法的重点放在改革迫切需要的项目上。

[75]吴邦国对法律体系形成基础的这一总结，非常清楚地揭示了几十年来我们所奉行的是经验主义的立法指导思想。而改革又进入了深水区和攻坚阶段，政治、经济、文化和社会治理的方方面面，都面临着尖锐复杂的矛盾和考验。

现在需要探讨的是，由立法适应和服从改革需要引出的更深一层次的两个重要问题。[84]中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2008年版，第235页。

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